Nhìn lại 50 năm – Từ 1970, VNCH đã dùng lạm phát để tài trợ tài chính công ra sao ?
Chiến tranh Việt Nam đã thu hút một lượng lớn nghiên cứu và tài liệu về tiến trình của nó, đặc biệt là các khía cạnh quân sự và chính trị, nhưng có rất ít công trình được công bố về nền kinh tế của miền Nam Việt Nam (Việt Nam Cộng Hòa—VNCH). Người ta có thể tự hỏi làm thế nào mà nền kinh tế của nó tồn tại khá vững dưới một cuộc xung đột kéo dài như vậy từ1955, nhất là với sự hiện diện của hơn nửa triệu quân Mỹ kể từ năm 1965, cho đến ngày VNCH sụp đổ với chiến thắng của miền Bắc vào tháng 4/1975.
Bài học quá khứ chỉ ra là trong khung cảnh ngắn ngủi của hai thập niên 1955-1975, với một nền dân chủ pháp trị còn phôi thai của VNCH, quốc gia nhỏ bé với 20 triệu dân miền Nam VN đã có được một giới chuyên gia kỹ trị biết dùng các chính sách kinh tế vĩ mô hiện đại để tạo dựng một nền kinh tế nông nghiệp trù phú trong thời gian đầu của Đệ Nhất Cộng hòa (1955-1963), rồi nền kinh tế Đệ Nhị Cộng hòa tương đối ổn định trong hoàn cảnh chiến tranh khốc liệt (1965-1975).
Nghiên cứu sẽ tập trung vào các khía cạnh quan trọng của xã hội và nền kinh tế VNCH trong giai đoạn 1965-1975 phải tài trợ cho gánh nặng quốc phòng ở một quốc gia trải qua chiến tranh liên tục trong hai thập niên. Điều này rất hữu ích để hiểu rõ hơn về hoạch định chính sách kinh tế trong thời chiến và ở một nước nghèo đang phát triển.
Có 4 bước ngoặt trong giai đoạn này:
· Năm 1955 là năm chấm dứt nền quân chủ lập hiến ở miền Nam VN dưới Vua Bảo Đại và thiết lập Đệ Nhất Cộng hòa dưới Tổng thống Ngô Đình Diệm (sau này đã mất trong cuộc chính biến tại Sài gòn ngày 2/11/1963).
· Nền Đệ Nhị Cộng hòa bắt đầu từ đó cho tới tháng 4/1975. Nhưng với bước ngoặt vào1960 là năm thành lập chính thức cánh tay nối dài của đảng Cộng sản Bắc Việt, ‟Mặt trận Giải phóng Dân tộc miền Nam Việt Nam”.
· Một bước ngoặt khác vào năm 1965, năm quân đội Hoa Kỳ bắt đầu ồ ạt đổ vào miền Nam Việt Nam và là năm bắt đầu một thời kỳ mới với chiến sự quy mô lớn.
· Năm 1972, một năm trước khi thỏa thuận hòa bình Paris đạt được vào tháng 1 năm 1973. Nó đánh dấu thời điểm rút quân hoàn toàn của Hoa Kỳ; sau đó là sụp đổ của VNCH vào tháng 4/1975.
Do đó, nền kinh tế VNCH trải qua hai giai đoạn khác biệt tương ứng với hai thời kỳ khác nhau trong cuộc chiến tranh vừa qua : thời kỳ 1955-1964 với sự ổn định giá cả tương đối và đôi chút tăng trưởng kinh tế, trong khi thời kỳ 1965-1975 khác hẳn với lạm phát cao và đình trệ tăng trưởng. Chúng ta sẽ chú ý nhiều hơn giai đoạn thứ hai với các chính sách kinh tế vĩ mô tương đối thành công của VNCH.
VNCH đã tài trợ nền tài chính công ra sao?
Vấn đề cơ bản của nền kinh tế thời chiến miền Nam Việt Nam là việc tài trợ thâm hụt ngân sách của chính phủ trong các năm 1965-1975, đã liên tục tăng nhanh do chi tiêu quân sự. Mặc dù một phần thâm hụt này được chi trả bởi viện trợ của Hoa Kỳ, phần tài trợ còn lại đến từ "các khoản tạm ứng" của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam dành cho ngân sách trung ương. Nguồn cung tiền tệ để tài trợ ngân sách là nguyên do chính gây lạm phát trong giai đoạn này.Tuy nhiên, điều đáng chú ý là lạm phát ở miền Nam Việt Nam đã không biến thành siêu lạm phát (“hyperinflation”), như sẽ bàn ở phần dưới.
Chúng ta thử đi sâu vào các vấn đề sau như bài học kinh tế trong thời chiến Việt Nam :
· Vấn đề đầu tiên là trong hoàn cảnh nào lạm phát đã được sử dụng? Và hiệu quả ra sao?
· Khó khăn về chính sách thời chiến: tình thế lưỡng nan được đề cập giữa tài trợ tài chính công thâm hụt và nguy cơ siêu lạm phát.
· Hàm ý chính sách đối với các nước đang phát triển khác: Có thể áp dụng lạm phát tài chính một cách kéo dài?
Hệ thống thuế yếu kém gây ra thâm hụt
Việc sử dụng tài chính lạm phát là kết quả của một hệ thống tài khóa yếu kém, phổ biến ở các nước đang phát triển nhưng cũng do điều kiện chiến tranh ở Nam Việt Nam. Đặc điểm nổi bật là sự đình trệ của sản xuất trong nước, do chiến cuộc đã hạn chế nghiêm trọng nỗ lực phát triển của đất nước và huy động phần quan trọng của lực lượng lao động vào lực lượng vũ trang.
Hơn nữa, việc thiếu an ninh đã thu hẹp cơ sở thuế. Vì nền kinh tế Việt Nam chủ yếu là nông nghiệp với 70 phần trăm dân số làm nghề nông, nhưng đóng góp của ngành này vào tổng doanh thu thuế lại không đáng kể. Điều này được gây ra do có một hệ thống thuế kép ở nông thôn nơi nhân viên chính phủ và viên chức cộng sản cạnh tranh thu thuế.
Do đó, hầu hết các khoản thu của chính phủ đến từ các loại thuế gián tiếp, đặc biệt là thuế đối với hàng nhập khẩu (phụ thuộc nhiều vào viện trợ của Hoa kỳ). Do đó, các
khoản thu của chính phủ bị hạn chế trong khi các khoản chi tiêu ngày càng tăng. Khả năng vay mượn từ công chúng là ít ỏi. Vì vậy, việc cân bằng thâm hụt tài chính bằng cách in tiền gây lạm phát dường như là không thể tránh khỏi.
Tài trợ thâm hụt ra sao?
Tài trợ thâm hụt ngân sách của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam là một nguồn gia tăng tiền tệ chính. Một nguồn khác là việc Ngân hàng bán tiền nội địa cho nhân viên quân sự và dân sự Hoa Kỳ. Hai nguồn này làm tăng cung tiền và là động lực của lạm phát.
Trong khi mối quan hệ dài hạn giữa tiền và giá cả là tất yếu, áp lực cầu lại tăng thêm bởi các yếu tố ngắn hạn như chi phí nhập khẩu tăng và tiền lương. Cái trước liên quan chủ yếu đến sự phá giá liên tục của tiền “Đồng” và cái sau là do hành động của chính phủ để bảo vệ mức lương của công chức và nhất là giới quân nhân.
Trong suốt thời kỳ, tài chính lạm phát đã tài trợ thành công thâm hụt ngân sách.
Tại sao VNCH tránh được siêu lạm phát?
Kinh tế học gọi lạm phát trên mức 50% một tháng (hay 600% một năm) là siêu lạm phát (thí dụ như ở Liên Xô sau cách mạng trong thời gian 1917-1924, hay ở Brazil năm 1991). Sự sụp đổ của hệ thống tiền tệ đã tránh được và không có siêu lạm phát. Có ba giải thích chính:
· Viện trợ của Hoa Kỳ giúp chương trình nhập khẩu ồ ạt:
Đây là yếu tố quan trọng nhất trong việc ngăn chặn nền kinh tế Nam Việt Nam đi vào siêu lạm phát. Nhập khẩu chủ yếu được tài trợ bởi viện trợ của Hoa Kỳ làm tăng đáng kể khối hàng hóa và dịch vụ tiêu thụ, mặc dù sản xuất trong nước chậm chạp. Sự đóng góp của các nguồn lực bên ngoài được ước tính là bằng gần một nửa tổng sản phẩm quốc gia của Việt Nam Cộng Hoà trong thời gian 1965-72.
Ngoài ra, hỗ trợ kinh tế của Hoa Kỳ phục vụ chức năng quan trọng thứ hai, đó là, hỗ trợ ngân sách Nam Việt Nam thông qua số tiền thu được từ Quỹ đối tác, đến từ việc bán hàng nhập khẩu do viện trợ Mỹ và thuế nhập khẩu. Tổng cộng, thuế trên viện trợ Mỹ được ước tính đã chi trả khoảng một nửa chi tiêu của chính phủ Nam Việt Nam trong cùng thời gian này.
Vai trò quan trọng của chương trình nhập khẩu cũng đưa ra lời giải thích cho một số khác biệt giữa các trường hợp của Nam Việt Nam (1965-72) và Hàn Quốc (1951-53), dù cũng cùng điều kiện tương tự về thời chiến, cũng phân chia hai quốc gia trong cùng một nước và sự can thiệp quy mô lớn của quân đội nước ngoài. Thật vậy, tận dụng chương trình nhập khẩu lớn từ Hoa kỳ, Nam Việt Nam đã có thể kiềm chế lạm phát ở mức tương đối vừa phải. Ngược lại, do chỉ có nhập khẩu hạn chế, Hàn Quốc đã trải qua kinh nghiệm siêu lạm phát nghiêm trọng hơn.
· Tính chất tâm lý thời chiến đặc biệt của vận tốc lưu chuyển khối tiền tệ:
Một quan sát thú vị khác là do một số điều kiện đặc biệt tồn tại trong bối cảnh Việt Nam thời chiến, “kỳ vọng lý thuyết về lạm phát tiếp tục” dường như không trở nên phổ biến. Do đó, chúng không dẫn đến siêu lạm phát như trong một số trường hợp của Liên Xô, Brazil và Argentine. Mặc dù sự gia tăng của lạm phát trong giai đoạn 1965-75 đã khiến giá vàng và tỷ giá chợ đen của đồng đô la Mỹ tăng nhanh, không có sự hoảng loạn nào xảy ra cho tiền Đồng.
Vận tốc tiền tệ (“velocity of money”) tương đối ổn định là điều đáng ngạc nhiên, mặc dù tỷ lệ lạm phát khá cao của Nam Việt Nam trong những năm đó. Lời giải thích là nhu cầu giữ thanh khoản ở miền Nam Việt Nam. Thật vậy, nhu cầu giữ tiền mặt bị ảnh hưởng nhiều hơn bởi các nhu cầu giao dịch và phòng hờ chạy loạn hơn là động cơ đầu cơ (lo đồng tiền mất giá vì lạm phát cao.)
Do cuộc di tản của hàng triệu người tị nạn chiến tranh từ vùng nông thôn đến các trung tâm đô thị, tâm lý yêu chuộng thanh khoản tăng cao, vì người ta có thể mang theo tiền mặt dễ dàng hơn khi bị buộc phải chạy trốn khỏi vùng chiến nông thôn.
Một lời giải thích khác cho sự ổn định tương đối của vận tốc tiền tệ có lẽ là do niềm tin vào sự hỗ trợ của đồng minh Hoa Kỳ từ phía người dân Nam Việt Nam trong những năm sau 1965, qua việc thấy đổ bộ quân Mỹ ồ ạt vào Đà nẵng.
· Tác động của chương tri cải cách kinh tế qui mô năm 1970:
Nhưng đáng kể hơn nữa, Chính phủ VNCH đã thực hiện một loạt các biện pháp ổn định kinh tế vào đầu năm 1970, giúp kiểm soát lạm phát.
Bên cạnh nỗ lực tăng thu ngân sách thông qua việc cải tiến hệ thống thu thuế, các chính sách cải cách đáng kể đã được ban hành trong lĩnh vực lãi suất, tỷ giá hối đoái, tự do hóa thương mại và kiểm soát trao đổi như sau:
-Cải cách lãi suất : Ngân hàng trung ương đã tăng trần lãi suất tiền gửi từ 4% lên 12% trong đợt cải cách vào tháng 3 năm 1970; sau đó, đã được đưa lên tới 24% vào tháng 5 năm 1972. Kết quả là, thời gian và tiền gửi tiết kiệm vào các ngân hàng thương mại tăng nhanh, góp phần đáng kể thu hút bớt thanh khoản dư thừa.
-Chính sách tỷ giá hối đoái:1/ Với sự hỗ trợ đến từ viện trợ Hoa Kỳ và chương trình nhập khẩu, Chính phủ Nam Việt Nam cũng đã tăng các khoản thu quan trọng từ việc lấy khoản chênh lệch giữa tỷ giá hối đoái được áp dụng cho các giao dịch mua đô la bằng tiền Đồng từ nhân viên Mỹ và bán lại cho các nhà nhập khẩu địa phương.
Vì hoàn cảnh chiến tranh nên sản xuất yếu kém, xuất khẩu rất khiêm nhượng căn bản là cao xu, trà, hải sản, và lông vịt chỉ trị giá khoảng $20 triệu một năm, tương đương vào khoảng 2% - 3% của nhập khẩu. Vì ngoại tệ quá khan hiếm nên Chính phủ Việt Nam phải áp dụng chính sách tỷ giá đa phương (multiple exchange rates) với nhiều tỷ giá cùng một lúc: tỷ giá chính thức, tỷ giá tự do (hay “chợ đen”), và tỷ giá ưu đãi. Sự cách biệt giữa tỷ giá chính thức là 118 Đồng/ một đôla (1966-1970) và tỷ giá “chợ đen” (thay đổi hằng ngày, từ 200 tới trên 400 Đồng/một đôla) như vậy là rất lớn, gây nhiều khó khăn cho nền kinh tế.
Nhưng từ cuối năm 1970, Chính Phủ qua Ngân Hàng Quốc Gia đã ra tay để thu hẹp khoảng cách, thực tế là phá giá Đồng Việt Nam: từ 118 Đồng đến 275 Đồng/một đôla. Rồi từ cuối 1971 tới 1972, phá giá thêm nữa: một đôla “ăn” 410 Đồng, rồi 465 Đồng. Thế là từ 1971, tỷ giá được tương đối ổn định, biến chuyển của cả hai tỷ giá tự do và chợ đen khá gần nhau. Tới lúc khó khăn nhất là Mùa Xuân 1975 thì tỷ giá chính thức là 700 Đồng/một đôla, tỷ giá chợ đen cũng chỉ vào khoảng dưới 1,000 Đồng.
-Tự do hóa thương mại: Những thay đổi này đã rút ngắn danh sách hàng nhập khẩu bị cấm, bãi bỏ hệ thống thuế quan cũ và thay thế bằng cách phân loại đơn giản các mặt hàng nhập khẩu và thuế suất, làm giảm trốn thuế cũng như các vấn đề về thủ tục hành chính (“red tape”) và tham nhũng. Những biện pháp này có xu hướng tăng cạnh tranh giữa các nhà nhập khẩu. Mặc dù đến muộn, các biện pháp này đều theo hướng cần thiết của cuộc cải cách chính sách lớn năm 1970, kéo dài hiệu quả cho đến năm 1975.
Nhìn chung, mặc dù lạm phát đã là hậu quả tất nhiên của việc phát hành tiền tệ do tình thế dạo đó chứ không phải là mục tiêu chính sách cố ý (“inflation targeting”) như trong lý thuyết hiện đại, nó mặc nhiên trở thành công cụ tài trợ tài chính công duy nhất của VNCH, để chuyển các nguồn lực từ sử dụng tư nhân sang khu vực chính phủ. Tuy nhiên, việc sử dụng tài chính lạm phát (“inflationary finance”) cũng bị hạn chế bởi một cân nhắc rất quan trọng: lạm phát phải được kiềm chế để khỏi trở thành “siêu lạm phát”. Nếu không, sự sụp đổ của hệ thống tiền tệ sẽ là một thảm họa trong bối cảnh chính trị của miền Nam VN lúc bấy giờ.
Sau hết, mặc dù lạm phát là không thể tránh khỏi trong những năm đầu của cuộc chiến leo thang, nhưng chính phủ VNCH đã không có hành động khác kịp thời cho đến năm 1970, lúc phải hành động quyết liệt hơn với những biện pháp ổn định do nhu cầu tình thế để hỗ trợ cho chương trình Việt Nam hóa chiến tranh (“Vietnamization”) từ 1970, trước việc rút quân của quân đội Hoa Kỳ vào cuối năm 1972 và ký Hiệp ước đình chiến Paris vào tháng 1/1973.
Đáng kể lại nhất là biện pháp phá giá mạnh đã giúp ổn định tỷ giá, giảm bớt nhu cầu nhập cảng đáng kể - từ $853 triệu một năm (1969) xuống mức trung bình $667 triệu hàng năm (1971-1972). Trong hai năm này, quân đội Mỹ, Đại Hàn, Úc, New Zealand đã rút đi gần hết: khi binh lính đồng minh rút đi thì chi tiêu của họ cũng giảm theo; việc phá giá nặng như vậy là không thể tránh khỏi nhưng nó là một hành động can đảm vì đã gây ra lạm phát rất cao, làm cho đời sống trở nên hết sức khó khăn. Tuy nhiên, người dân miền Nam VN đã rất kiên cường, chấp nhận những khó khăn khôn lường ở hậu phương để hỗ trợ tiền tuyến. Dĩ nhiên là do có tự do báo chí, cả vài chục tờ báo ở Sài Gòn tuy chỉ trích mạnh bạo chính phủ lúc đó nhưng đã không bị trừng phạt: đó cũng là chút dấu vết khác của một thời dân chủ pháp trị mà VNCH đã ghi lại được.
TS. Phạm Đỗ Chí, gửi từ Florida, Hoa kỳ
1/ Tác giả cám ơn góp ý và tài liệu của TS. Nguyễn Tiến Hưng trong phần này.