Greg Poling: Chính sách mới về Biển Đông của Mỹ có ý nghĩa thế nào?
Greg Poling: Chính sách mới về Biển Đông của Mỹ có ý nghĩa thế nào?
Hàng không mẫu hạm Mỹ USS Nimitz được tiếp liệu trên Biển Đông ngày 07/07/2020. © U.S. Navy/Christopher Bosch/Handout via REUTERS
Chuyên gia Greg Poling: «Lần tới, nếu một tàu hải cảnh Trung Quốc giở trò với một giàn khoan ngoài khơi Việt Nam, hay một đoàn tàu đánh cá Trung Quốc xuất hiện tại vùng biển Indonesia, Hoa Kỳ có thể lên tiếng kiên quyết hơn để tố cáo những hành động bất hợp pháp, khiến Trung Quốc mang tai tiếng nhiều hơn trên trường quốc tế. »
Ngày 13/07/2020, ngoại trưởng Mỹ Mike Pompeo loan báo một thay đổi quan trọng trong chính sách của Hoa Kỳ về Biển Đông. Hôm sau, trợ lý ngoại trưởng David Stilwell trong cuộc hội thảo thường niên về Biển Đông của Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (CSIS) đã làm rõ thêm vấn đề.
RFI Việt ngữ lược dịch bài viết của chuyên gia Gregory B.Poling, giám đốc Sáng kiến Minh bạch Hàng hải Châu Á (AMTI) thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (CSIS) có trụ sở ở Washington D.C.
Thông cáo báo chí của ông Pompeo nêu cụ thể các yêu sách trên biển của Trung Quốc mà Hoa Kỳ coi là bất hợp pháp. Tuyên bố này nói rất rõ quan điểm của Mỹ, nhưng không hẳn là trái ngược với chính sách trong quá khứ.
Bản tuyên cáo lập trường này giải thích những hành động của các chính quyền trước, và mở ra con đường cho các thông điệp ngoại giao hiệu quả hơn, đáp trả mạnh mẽ hơn những hành động quấy nhiễu láng giềng của Trung Quốc. Các đối tác và đồng minh của Mỹ trong khu vực dường như đã được báo trước, chẳng hạn bộ trưởng Quốc Phòng Philippines sẵn sàng có tuyên bố tích cực trong vài giờ. Và chính sách mới đã tạo ra những phấn khích, thường là cường điệu trên báo chí và mạng xã hội.
1. Quan điểm mới của Hoa Kỳ như thế nào ?
Tuyên bố của ngoại trưởng Pompeo không thay đổi tính khách quan của Mỹ về tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông. Washington vẫn không có lợi ích gì khi dính vào tình hình lịch sử phức tạp, nước nào có chủ quyền trên đảo nào ở Trường Sa và Hoàng Sa. Tuy nhiên từ nay Mỹ có quan điểm rạch ròi về các tranh chấp chủ quyền vùng biển và đáy biển.
Câu mở đầu viết : « Chúng tôi xin nói rõ : các yêu sách của Bắc Kinh về nguồn lợi ngoài khơi trên hầu hết Biển Đông là hoàn toàn bất hợp pháp, cũng như chiến dịch quấy nhiễu nhằm kiểm soát biển ». Phần còn lại của tuyên bố giải thích ý nghĩa cụ thể.
Hoa Kỳ ủng hộ mạnh mẽ hơn nội dung phán quyết năm 2016 của tòa án trọng tài được triệu tập trên tinh thần Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Tòa án này đã trao phần thắng cho Manila trong vụ kiện Bắc Kinh. Tòa nhận định rằng Trung Quốc không có bất kỳ căn cứ nào để đòi « quyền lịch sử », hay những yêu sách khác ngoài những gì UNCLOS cho phép.
Phán quyết này vô hiệu hóa cái gọi là « đường 9 đoạn » hay « đường lưỡi bò » để yêu sách chủ quyền biển. Tòa án cũng quyết định không một đảo nào ở Trường Sa hay bãi cạn Scarborough có được vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) bao quanh, hay thềm lục địa. Đó là những « Đá » không thể có người ở hay có đời sống kinh tế độc lập, và như vậy, chỉ có thể sở hữu lãnh hải 12 hải lý.
Quan điểm mới của Hoa Kỳ dựa theo kết luận logic của quyết định trên. Trung Quốc có thể đòi hỏi nguồn lợi của vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa từ duyên hải phía nam của mình, và có thể tại những vùng xung quanh quần đảo Hoàng Sa, mà phán quyết năm 2016 không đề cập đến. Trung Quốc cũng có thể đòi chủ quyền 12 hải lý xung quanh những « Đá » ở quần đảo Trường Sa và bãi cạn Scarborough (và các nước yêu sách khác cũng có thể đòi hỏi).
Tuy nhiên Bắc Kinh không thể đòi bất kỳ khu vực nào khác. Như vậy, đa số nguồn lợi Biển Đông thuộc về các quốc gia duyên hải (theo mẫu tự ABC : Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines, Việt Nam). Hoa Kỳ nay tuyên bố rõ là việc Trung Quốc đánh cá, khai thác dầu khí và các hoạt động kinh tế khác trên các vùng này là bất hợp pháp, hoặc xâm hại đến quyền của các nước láng giềng.
Phán quyết trọng tài năm 2016 cũng kết luận nhiều thực thể mà Trung Quốc đòi chủ quyền, nhất là Đá Vành Khăn (Mischief Reef), Bãi Cỏ Mây (Second Thomas Shoal) và Bãi Cỏ Rong (Reed Bank) nằm chìm dưới nước, như vậy không thể có bất kỳ yêu sách nào. Tòa cho rằng các thực thể này nằm trên thềm lục địa Philippines, quốc gia duyên hải gần nhất, nên Manila có đặc quyền.
Chính sách mới của Mỹ xác nhận điều này và áp dụng cho các thực thể chìm dưới nước khác mà Trung Quốc yêu sách : bãi cạn Luconia (Luconia Shoals) và bãi ngầm James (James Shoals) ngoài khơi Malaysia, Bãi Tư Chính (Vanguard Bank) ngoài khơi Việt Nam. Có nghĩa là Hoa Kỳ coi toàn bộ căn cứ quân sự Trung Quốc trên Đá Vành Khăn là bất hợp pháp, và các cố gắng của Bắc Kinh để xác quyết chủ quyền tại các địa điểm khác là vô căn cứ.
Cuối cùng, tuyên bố của ông Pompeo cho rằng việc Trung Quốc xâm phạm quyền đánh cá của Philippines tại bãi cạn Scarborough là bất hợp pháp. Cho dù thực thể này tạo ra quyền lãnh hải 12 hải lý xung quanh, phán quyết 2016 cho phép cả Trung Quốc lẫnh Philippines đều có quyền đánh cá truyền thống. Như vậy một lần nữa Hoa Kỳ không thay đổi quan điểm về chủ quyền lãnh thổ, nhưng nói rõ hơn về quyền trên biển.
2. Quan điểm này có những khác biệt gì ?
Chính quyền Obama kiên quyết ủng hộ quyền của Philippines đưa Trung Quốc ra tòa trọng tài, và sau đó tuyên bố phán quyết của tòa mang tính ràng buộc theo UNCLOS, và kêu gọi cả hai bên chấp hành, tuy nhiên lại sử dụng từ ngữ thận trọng. Vài giờ sau khi phán quyết được công bố, bộ Ngoại Giao Mỹ tuyên bố đó là quyết định « cuối cùng và mang tính ràng buộc theo luật pháp cho cả Trung Quốc và Philippines », nhưng lại nói thêm « Chúng tôi vẫn đang nghiên cứu và không có bình luận nào về cơ sở của phán quyết ».
Tại hội nghị thượng đỉnh Đông Á ở Vientiane vào cuối tháng và sau khi ghé Manila, ngoại trưởng John Kerry nhắc lại rằng phán quyết mang tính ràng buộc pháp lý và kêu gọi tôn trọng. Ông Kerry nhiều lần lên tiếng ủng hộ luật pháp quốc tế và tự do hàng hải nói chung. Tuy nhiên ông cũng như bất kỳ viên chức Mỹ nào khác – kể cả trong chính quyền trước đó hoặc trong ba năm đầu của chính phủ đương nhiệm – khẳng định cơ sở của phán quyết. Đây là một chọn lựa tế nhị nhưng cố ý.
Khi tham gia UNCLOS, các quốc gia chấp nhận sự liên quan về luật pháp với kết quả của bất kỳ phán quyết trọng tài nào mà họ tham gia. Tuy nhiên điều này không tự động mang lại sức nặng thông lệ quốc tế cho quyết định trọng tài, và không có nghĩa là các nhà nước khác phải đồng ý rằng các thẩm phán đã đúng hoặc tuân theo các quyết định trước. Tất cả các phiên trọng tài đều như thế, dù là giữa các Nhà nước, công ty hoặc cá nhân. Thế nên các viên chức Mỹ kêu gọi Trung Quốc tuân theo phán quyết, nhưng tránh gọi các hành động vi phạm của Trung Quốc là « bất hợp pháp ».
Washington dành từ ngữ này cho những yêu sách thấp hơn của Trung Quốc, có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền tự do hàng hải của Mỹ theo thông lệ quốc tế. Đó là đường lưỡi bò của Trung Quốc xung quanh quần đảo Hoàng Sa, đòi hỏi của Bắc Kinh khi đi qua vô hại ở khu vực lãnh hải phải thông báo trước, và các mưu toan áp đặt quy định về hàng hải, hàng không xung quanh Đá Vành Khăn. Tuy Hoa Kỳ thường chỉ trích việc Trung Quốc đánh cá, thăm dò dầu khí và sách nhiễu láng giềng tại vùng đặc quyền kinh tế của các nước này, gọi đó là những hành vi « gây bất ổn », « hung hăng », nhưng tránh nói là « bất hợp pháp ».
Điều này khiến ở Đông Nam Á người ta cho rằng Hoa Kỳ chỉ ưu tiên cho quyền « tự do hàng hải » của mình – mà nhiều người coi là chỉ liên quan đến các hoạt động quân sự Mỹ – chứ không phải « tự do trên biển », gồm cả các quyền kinh tế được luật pháp quốc tế bảo đảm. Các chính quyền Mỹ trước đây có coi những hành động của Trung Quốc trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của các nước láng giềng là bất hợp pháp hay không ? Hầu như là chắc chắn. Tuy nhiên Washington cho đến nay không muốn nói ra.
3. Quan điểm mới của Mỹ có thể có những tác động nào ?
Luận điểm mới này tự nó không gây tác động, nhưng việc khởi đầu cho nỗ lực lâu dài nhằm buộc Trung Quốc phải trả giá, và ủng hộ các đối tác của Mỹ, có thể đầy ý nghĩa. Tác động tức khắc của sự thay đổi quan điểm này là trên mặt trận ngoại giao.
Tập hợp sự ủng hộ của quốc tế đối với các hành vi « bất hợp pháp » dễ hơn rất nhiều so với các hành động chỉ đơn thuần gây khó chịu hoặc tạo bất ổn. Tác hại cũng nhiều hơn đối với một quốc gia đang mong muốn trở thành lãnh đạo toàn cầu nhưng lại bị tố cáo là vi phạm trắng trợn luật pháp quốc tế.
Các viên chức Mỹ chừng như bắt đầu sử dụng ngôn ngữ mạnh mẽ hơn trong các thông cáo và các diễn đàn quốc tế, đồng thời gây áp lực lên các đối tác và đồng minh để hành xử tương tự. Điều này được chờ đợi không chỉ tại các hội nghị khu vực như thượng đỉnh Đông Á, nhưng cả ở các tổ chức như « Bộ Tứ » (Quad), nhóm G7, và nhiều cuộc họp song phương, tam phương khác nhau.
Điều này có thể khuyến khích các nước đòi hỏi chủ quyền ở Đông Nam Á, đặc biệt là Việt Nam và Philippines có thể tự vệ một cách mạnh mẽ hơn. Lần tới, nếu một tàu hải cảnh Trung Quốc giở trò với một giàn khoan ngoài khơi Việt Nam, hay một đoàn tàu đánh cá Trung Quốc xuất hiện tại vùng biển Indonesia, Hoa Kỳ có thể lên tiếng kiên quyết hơn để tố cáo những hành động bất hợp pháp trên, khiến Trung Quốc mang tai tiếng nhiều hơn trên trường quốc tế. Cách tiếp cận này có thể càng mở rộng hơn sau tháng 11, và chính quyền mới của Mỹ khó thể quay ngược lại.
Với chính sách mới, Trung Quốc có thể phải trả giá nhiều hơn về kinh tế. Khi tố cáo quá nhiều hành động bất hợp pháp của Trung Quốc trên biển, chính phủ Mỹ có thể minh chứng cho việc trừng phạt các công ty và định chế Trung Quốc tiến hành những hoạt động đó. Điều này dẫn đến một loạt những mục tiêu tiềm năng rộng lớn và kịp thời hơn so với các đạo luật trừng phạt của Hoa Kỳ trước đây. Các dự luật trình bày tại Quốc Hội năm 2017 và 2019 chẳng hạn, sẽ tập trung nhiều hơn vào việc đào đắp, xây dựng và các hành động khác của Trung Quốc tại các đảo nhân tạo.
Trong phần trình bày tại CSIS, ông Stilwell đặc biệt nhấn mạnh đến vai trò của các công ty quốc doanh Trung Quốc trong các hoạt động bất hợp pháp trên biển. Ông tuyên bố : « Chúng ta cần phải đưa ra ánh sáng về cung cách hoạt động của các công ty này trên thế giới, kể cả tại Đông Nam Á và Hoa Kỳ. Tại tất cả xã hội chúng ta, công dân có quyền biết được những khác biệt giữa các công ty thương mại và các công cụ của một cường quốc bên ngoài ». Và khi được hỏi, nếu chính sách mới của Mỹ có thể dẫn đến việc trừng phạt các định chế Trung Quốc hay không, trợ lý ngoại trưởng Mỹ nói rằng khả năng này « đang được đặt trên bàn ».
Quốc Hội có sự ủng hộ rất lớn đối với chính sách mới. Trong những giờ đầu sau khi công bố, chủ tịch và các thành viên uy tín của Ủy ban Đối ngoại Thượng Viện và Hạ Viện đưa ra tuyên bố lưỡng đảng, ủng hộ chủ trương của chính phủ.
Tất nhiên là chính sách này cũng có những bất tiện, trước mắt là làm tăng thêm căng thẳng giữa Bắc Kinh với Washington. Lần tới, khi Trung Quốc lại đi quấy nhiễu bất hợp pháp các láng giềng trong vùng đặc quyền của các nước này, sự đáp trả mạnh mẽ hơn của Hoa Kỳ có thể làm tình cảm dân tộc chủ nghĩa tăng gấp đôi. Đặc biệt là trong bối cảnh đại dịch, khiến các nhà ngoại giao Trung Quốc tỏ ra ngạo mạn thay vì giảm thang xung đột với các láng giềng.
Tuy nhiên về lâu về dài, nếu thành công trong một chính sách rộng lớn hơn cùng với việc gây áp lực lên Bắc Kinh và một liên minh quốc tế rộng hơn để hỗ trợ cho các đối tác Đông Nam Á, chính sách mới của Hoa Kỳ có thể khiến Trung Quốc phải hướng về một sự thỏa hiệp mà cộng đồng quốc tế có thể chấp nhận. Và rốt cuộc, đó là cơ hội tốt nhất để xử lý tranh chấp Biển Đông một cách hòa bình.
www.rfi.fr/vi/châu-á/20200716