Giải mã vấn đề nợ trong sáng kiến ‘Vành đai và Con đường’

Trung Quốc đang có một trong những dấu ấn phát triển toàn cầu lớn nhất. Nước duy nhất có các dòng chảy tài chính quốc tế chính thức lớn hơn là Mỹ.

Tuy nhiên, Washington chi cho Hỗ trợ phát triển chính thức nhiều gấp 4 lần so với Bắc Kinh. Phần lớn nhất của các dòng tiền chính thức của Trung Quốc được xếp vào khoản Tài chính chính thức khác và gần như chi cho các khoản vay để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng, năng lượng và liên lạc.

Những dự án này là một phần của Sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI), phương tiện chính của Trung Quốc để thúc đẩy sự phát triển cả trong và ngoài nước. Thông qua các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng, mục đích của Bắc Kinh là kết nối tốt hơn Trung Quốc với các phần khác của thế giới và để tăng cường giao thương dọc con đường này. 5 năm sau khi Tập Cận Bình công bố các kế hoạch của mình về BRI, Trung Quốc đã chi khoảng 25 tỷ USD cho những dự án cơ sở hạ tầng liên quan.

Nhưng các nước được lợi từ các khoản đầu tư của Trung Quốc ở mức độ nào? Theo báo cáo tháng 3/2018 của Trung tâm phát triển toàn cầu (CGD), ít nhất 8 nước có nguy cơ vỡ nợ bởi các khoản cho vay liên quan đến BRI của Trung Quốc. Những người chỉ trích sợ rằng Trung Quốc đang sử dụng các khoản vay để tạo sự phụ thuộc và gia tăng ảnh hưởng chính trị.

“Ngoại giao bẫy nợ” của Trung Quốc

Nguyên cố vấn Chính phủ Mỹ và Giám đốc Trung tâm Carnegie-Tsinghua Paul Haenle tóm tắt nội dung chỉ trích: “Một số người tin rằng Trung Quốc đang thực hiện “ngoại giao bẫy nợ” thông qua BRI, khiến các nước đang phát triển phải phụ thuộc vào các khoản nợ và sau đó chuyển sự phụ thuộc đó thành ảnh hưởng địa chính trị”.

Haelen giải thích: “Những lo ngại đặc biệt xung quanh các hành động của Trung Quốc ở Sri Lanka, Pakistan và Malaysia đang là trọng tâm của các cuộc tranh luận về bẫy nợ. Trung Quốc giành được quyền điều hành 99 năm cảng Hambantota ở phía Nam Sri Lanka sau khi chi phí cho dự án đã tăng vượt khỏi tầm kiểm soát buộc Colombo phải từ bỏ quyền kiểm soát cảng để đối lấy gói cứu trợ của Trung Quốc”.

Tìm kiếm giải pháp thay thế việc thanh toán khi các nước không đủ khả năng trả nợ không phải là một cách làm mới đối với Trung Quốc. Báo cáo của CDG cho biết hồi năm 2011, có tin Trung Quốc đã xóa nợ cho Tajikistan để đổi lấy 1.158 km² lãnh thổ tranh chấp. Nhưng theo Haenle, năm 2018, “luận cứ bẫy nợ đã giành được sự tin cậy hơn sau khi Thủ tướng Malaysia Mahathir Mohamed đã hủy bỏ các dự án BRI trị giá 23 tỷ USD và cảnh báo đừng trở thành con mồi của ‘một phiên bản chủ nghĩa thực dân Trung Quốc’”.

Một số nước phương Tây đã nhanh chóng ủng hộ quan điểm này. Ngoại trưởng Mỹ thời đó Rex Tillerson đã cảnh báo về cách tiếp cận phát triển của Trung Quốc trong bài diễn văn tại Đại học George Mason ở Virginia. Theo Tillerson, chiến lược của Trung Quốc “khuyến khích sự phụ thuộc bằng việc sử dụng các hợp đồng mập mờ, các thông lệ cho vay kiểu chiếm đoạt, và các thỏa thuận tham nhũng khiến các nước này mắc nợ và buộc phải cắt giảm chủ quyền, tước bỏ khả năng phát triển lâu dài và ổn định của họ”.

Frans-Paul van der Putten đã theo dõi Trung Quốc trong 12 năm, hiện làm việc tại Clingendael, tổ chức tư vấn chiến lược về quan hệ quốc tế Hà Lan. Ông cho rằng việc tạo ra các khoản nợ giữa các đối tác trong BRI là một chiến lược có chủ ý và được xem xét đầy đủ của Trung Quốc, với mục đích đổi nợ lấy tài nguyên hoặc hỗ trợ ngoại giao sau này là không có khả năng. Nhưng Bắc Kinh cũng hầu như không làm gì để ngăn điều này xảy ra. Điều này phù hợp với cách tiếp cận luôn thực dụng của Trung Quốc, theo van der Putten: “Việc các nước này có trả được nợ hay không thực sự không phải là vấn đề, bởi nếu họ không thể, chúng ta sẽ tìm cách khác để thu lợi”. Trung Quốc không sợ sử dụng các khoản nợ làm đòn bẩy và các thỏa thuận của nước này với những nước mắc nợ đều không theo thể thức và được tiến hành theo từng trường hợp.

Trung Quốc luôn thắng

Với ý tưởng “hợp tác cùng thắng”, Bắc Kinh luôn giành được gì đó từ khoản tài trợ của mình. Nếu đòn bẩy chính trị chỉ là một tác dụng phụ hữu ích, thì Trung Quốc sẽ phải giành được gì từ hàng tỷ USD nước này chi cho cơ sở hạ tầng nước ngoài?

Mô hình phát triển của Trung Quốc dựa vào thương mại. Cơ sở hạ tầng tốt hơn có nghĩa là tăng cường thương mại, thúc đẩy sự phát triển. BRI nhằm kết nối và phát triển các khu vực phía Tây của Trung Quốc, nhưng cũng hướng tới phát triển các thị trường khác thành các lợi thế của mình. Phương Tây đã đạt tới tiềm năng phát triển và sẽ không mua thêm gì từ Trung Quốc. Nhưng châu Phi, với dân số lớn, trẻ và đang gia tăng, là lục địa có tiềm năng phát triển thực sự. Bằng việc thúc đẩy phát triển ở các nước châu Phi, Trung Quốc muốn phát triển và mở một thị trường mới ở lục địa này.

Hơn nữa, theo lời giải thích của van der Putten, các dự án phát triển cơ sở hạ tầng là “khoản đầu tư vào quan hệ tốt hơn giữa Chính phủ Trung Quốc và chính phủ của nước tiếp nhận. Cho vay là một lợi thế ngoại giao, bởi nó thắt chặt các quan hệ với một nước cụ thể. Đó là một thu hoạch của Trung Quốc mà không thể thể hiện bằng tiền”.

Cái có thể được thể hiện bằng tiền là công việc mà Trung Quốc cung cấp cho các công ty xây dựng của mình thông qua các dự án BRI. Ngân hàng chính sách Trung Quốc thường cung cấp tiền cho một dự án cụ thể tại nước vay nợ với điều kiện các công ty Trung Quốc thực hiện dự án. Van der Putten giải thích: “Vì vậy, đa phần các dòng tiền chảy từ các ngân hàng chính sách Trung Quốc tới các công ty xây dựng của Trung Quốc. Đường sắt đang được xây dựng, đường cao tốc đang được xây dựng. Có lẽ nó sẽ không bao giờ được sử dụng, nhưng các công ty xây dựng này đã đạt được mục tiêu của mình”.

Lấp đầy khoảng trống cơ sở hạ tầng

Nhưng Trung Quốc được lợi không nghiễm nhiên có nghĩa là các nước tiếp nhận không thu được gì. Các dự án cơ sở hạ tầng Trung Quốc đang đáp ứng nhu cầu cần thiết – Ngân hàng phát triển châu Á ước tính rằng chỉ riêng châu Á cần khoảng 26.000 tỷ USD đầu tư vào cơ sở hạ tầng cho tới năm 2030 để duy trì tốc độ tăng trưởng hiện nay. Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), thiếu cơ sở hạ tầng thích hợp là một trong những khó khăn lớn nhất đối với sự tăng tưởng và phát triển ở châu Phi và Mỹ Latinh. Vì vậy, theo Haenle, việc BRI tập trung vào phát triển cơ sở hạ tầng có thể đi đến “tình huống rõ ràng ‘hai bên cùng thắng’”.

Haenle lập luận: “Đầu tư cơ sở hạ tầng hay thúc đẩy liên kết toàn cầu trong thế giới phát triển vốn chẳng có gì sai”.

Theo Marina Rudyak, người đã làm việc trong lĩnh vực phát triển trong nhiều năm và hiện đang hoàn thành luận án tiến sĩ về sự hợp tác phát triển Trung Quốc tại Đại học Heidelberg (Đức), có một “khoảng cách rất lớn giữa số tiền cần có để phát triển và số tiền hiện có, nhất là trong cơ sở hạ tầng”,. Các tổ chức đa phương và các nhà tài trợ hiện nay không thể tài trợ tất cả những dự án phát triển cần thiết do đó vẫn còn nhiều không gian cho Trung Quốc bên cạnh các nhà tài trợ truyền thống. “Đó không phải vấn đề về tiền của Mỹ hay Trung Quốc, tiền của EU hay Trung Quốc. Châu Phi cần tất cả”.

Van der Putten giải thích rằng các ngân hàng phát triển quốc tế, như Ngân hàng phát triển châu Phi và Ngân hàng Thế giới, đã giới hạn các khoản tài trợ sẵn có. Điều này không đủ để tài trợ cho tất cả các dự án phát triển cơ sở hạ tầng cần thiết. Các ngân hàng thương mại phương Tây không thể cung cấp các khoản cho vay rủi ro kể từ sau khủng hoảng kinh tế. Van der Putten nói: “Vai trò của Trung Quốc là rất quan trọng bởi họ không chỉ là một nguồn tài chính thay thế, mà còn là một nguồn tài chính thực sự lớn”.

Các ngân hàng phát triển của Trung Quốc, như Ngân hàng phát triển Trung Quốc và Ngân hàng xuất nhập khẩu Trung Quốc (Exim), cung cấp tài chính cho dự án dựa vào mức giá bình thường. Van der Putten nhấn mạnh: “Đây không phải là viện trợ phát triển”, nhưng nó có một số đặc điểm của viện trợ phát triển. “Có những khoản vay rủi ro cho các nước đang phát triển, nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng của họ”.

Mô hình cho vay của Trung Quốc

Tiền của Trung Quốc lấp đầy khoảng trống trong quỹ tài trợ cơ sở hạ tầng quốc tế. Vậy tại sao nó lại gây ra nợ nần và tranh luận? Lý do là hầu hết quỹ tài trợ BRI đang dựa vào các cấu trúc quan hệ giữa hai nhà nước. Điều này có thể tạo ra các thách thức về khoản nợ chính phủ với các tác động có thể có đối với các mối quan hệ song phương.

Các khoản nợ thường được thực hiện theo các tiêu chuẩn được quyết định bởi các tổ chức đa phương như Ngân hàng Thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế hay các cơ chế đa phương như Câu lạc bộ Paris. Nhưng Trung Quốc không phải là thành viên của Câu lạc bộ Paris, vì vậy nước này không cần thông báo cho các thành viên về các hoạt động tín dụng của mình và không phải theo bất kỳ tiêu chuẩn nào.

Báo cáo của CDG kết luận: “Không có một khuôn khổ đa phương chỉ dẫn hay khuôn khổ khác để xác định cách tiếp cận của Trung Quốc với các vấn đề về tình bền vững của các khoản nợ, chúng ta chỉ có bằng chứng có tính giai thoại về các hoạt động đặc biệt mà Trung Quốc thực hiện làm cơ sở để mô tả cách tiếp cận chính sách của quốc gia”.

Theo giải thích của Scott Morris, một trong những tác giả của báo cáo CDG về nợ ở các nước BRI, thay vì các tiêu chuẩn phổ quát, “Trung Quốc nói chung tuân thủ luật địa phương khi cho vay để thực hiện các dự án phát triển. Điều này có nghĩa là các tiêu chuẩn cao khi luật địa phương mạnh và tiêu chuẩn rất thấp khi luật yếu”.

Sự khác nhau với các khoản vay từ các tổ chức như Ngân hàng Thế giới là những tổ chức này đánh giá luật địa phương và sẽ áp đặt sự bảo hộ của mình nếu luật địa phương quá yếu. Morris cho biết Trung Quốc bỏ lại trách nhiệm này cho các chính phủ đối tác và “tuân thủ theo luật địa phương”.

Ông bổ sung thêm: “Trung Quốc cũng không nhạy cảm với các vấn đề về tình bền vững của nợ, vì thế các điều khoản cho vay không hoàn toàn phù hợp với các rủi ro nợ của quốc gia. Vì thế, việc các nước tiếp nhận được lợi từ các khoản vay của Bắc Kinh đến mức độ nào phụ thuộc rất nhiều vào các tiêu chuẩn của riêng họ”.

Cái giá Bắc Kinh phải trả

Trung Quốc cũng phải trả giá cho các vấn đề nợ ở các nước trong BRI. Trong các năm 2000-2014, Bắc Kinh chi 13 tỷ USD cho các hoạt động liên quan đến nợ. Về vấn đề nợ khó đòi, Trung Quốc giảm rủi ro bằng việc mở rộng các điều khoản cho vay.

Theo Morris, Trung Quốc cũng chịu rủi ro đáng kể khi những bên cho vay không được trả nợ. Morris nói: mặc dù “nợ là yếu tố cần thiết cho đầu tư cơ sở hạ tầng, số lượng lớn các khoản nợ gây rủi ro lớn và cần quản lý cẩn thận bởi những người cho vay và những người đi vay”.

Rudyak cho biết rằng điều quan trọng nhất là sự chỉ trích quốc tế cũng đang tạo một “vấn đề lớn ở Trung Quốc”. “Công luận Trung Quốc chỉ trích gay gắt khoản viện trợ và các khoản cho vay của Trung Quốc”. Trung Quốc không những không thu lại được tiền mà còn chịu sự chỉ trích của cộng đồng quốc tế. Ngày càng có nhiều người Trung Quốc hỏi tại sao Bắc Kinh không chi số tiền này cho người nghèo ở trong nước.

Trung Quốc và các khoản cho vay đa phương

Trong một khuôn khổ đa phương, Trung Quốc đang hoạt động theo tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới. Theo Rubyak, Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) “hoàn toàn” đáp ứng được các quy định trong hệ thống Bretoon Woods. “Nếu bạn nhìn vào công việc thực tế họ đang làm, ngoại trừ nó được người Trung Quốc thành lập hoặc đề xuất và được đặt ở Bắc Kinh, bên cạnh tất cả các ngân hàng chính sách khác của Trung Quốc, nó là một ngân hàng đa phương bình thường và nhàm chán”.

AIIB lưu thông số tiền ít hơn rất nhiều so với các ngân hàng chính sách khác của Trung Quốc, như Ngân hàng phát triển Trung Quốc hay Ngân hàng Exim Trung Quốc. Một số người chỉ trích khẳng định rằng Trung Quốc muốn xây dựng một hệ thống riêng bên cạnh trật tự thống trị hiện nay hoặc các thể chế Bretton Wooods như Ngân hàng Thế giới và IMF. Với những ngân hàng chính sách của mình, Bắc Kinh có thể tránh được hạn chế của trật tự hiện nay, các tiêu chuẩn và quy chế mà liên quan chặt chẽ đến trật tự đó.

Van der Putten không nghĩ Trung Quốc muốn thay thế Ngân hàng Thế giới. Ông nói: “Khi nói tới tài trợ phát triển và tài trợ cơ sở hạ tầng, Trung Quốc chỉ sử dụng tất cả các phương tiện có sẵn”. Nhưng Bắc Kinh có thể sử dụng ảnh hưởng cho vay đang ngày một tăng để tăng cường sức ảnh hưởng trong Ngân hàng Thế giới.

Haenke nói: “Dĩ nhiên Trung Quốc cũng sẽ tìm cách có được tầm vóc và ảnh hưởng toàn cầu tương xứng với sức mạnh của nước này”. Trong các tổ chức như Ngân hàng Thế giới, Bắc Kinh vẫn không có mức độ ảnh hưởng như họ mong muốn. “Bắc Kinh đang đảm nhận vai trò lãnh đạo lớn hơn trong các tổ chức Bretton Woods và Liên hợp quốc, nhưng cũng thành lập các tổ chức riêng mà nước này cho rằng thích nghi tốt hơn với thực tế ngày nay”.

Quan điểm này được chia sẻ ngày càng nhiều bởi các nhà lãnh đạo thế giới. Trong khi kêu gọi nỗ lực hiện đại hóa các tổ chức để phản ánh cán cân quyền lực hiện nay thay vì tạo ra những cái mới, Thủ tướng Đức Angela Merkel đã nói gián tiếp tới Trung Quốc. Tại Diễn đàn kinh tế thế giới vào tháng 1/2019, Angela Merkel nói: “Từ phía chúng ta, bị ảnh hưởng bởi các giá trị phương Tây, chúng ta nên sẵn sàng xem xét các tổ chức đã có và nhìn nhận cán cân quyền lực được phản ánh một cách thực tế với các tổ chức đó. Chúng ta phải chấp nhận các thực tế và cải cách mới và một cách tiếp cận mới sẽ làm yên lòng những ai đang ngờ vực về hệ thống quốc tế”.

Bằng việc thành lập các tổ chức mới, Haenle tin rằng “Trung Quốc không muốn phá hủy trật tự quốc tế, nước này muốn khôi phục nó. Tôi có một người bạn Trung Quốc so sánh quan điểm của Bắc Kinh về trật tự quốc tế với các đền thờ. Họ muốn xây những đền thờ mới, sửa chữa những đền thờ cũ, nhưng họ không muốn dỡ bỏ bất kỳ đền thờ nào”. Sẽ không hợp lý khi Trung Quốc muốn lật đổ trật tự quốc tế, vì “Trung Quốc là một trong những nước được lợi nhất từ trật tự toàn cầu trong 4 thập kỷ qua”.

Các mục đích và chính trị

Theo Rudyak, các tổ chức Bretton Woods “đang phản ánh những gì sau năm 1945 và thế giới đã thay đổi. Nhưng hiện nay tất nhiên khó khăn với cải cách là việc nhiều nước, muốn có tiếng nói lớn hơn, không phải các nền dân chủ tự do”.

Morris và các đồng tác giả khẳng định rằng Bắc Kinh nên đa phướng hóa BRI để tổ chức lại những nỗ lực ngày càng tăng của Trung Quốc trong tài trợ phát triển quốc tế và giảm thiểu các vấn đề nợ. Theo lời Morris: “Trung Quốc đánh giá cao sự can dự của mình với các tổ chức đa phương bởi đây là mối quan hệ ảnh hưởng. Tôi nghĩ các tổ chức này có cơ hội lớn nhất để thuyết phục và giúp Trung Quốc cải thiện các dự án và các tiểu chuẩn cho vay”,.

Bước đi gần đây của Trung Quốc nhằm mở một trung tâm phát triển năng lực chung với IMF là một động thái đáng khích lệ, với mục đích đào tạo các chuyên gia về chính sách và kinh tế vì vậy các nước có thể quyết định tốt hơn liệu có nên tiếp nhận khoản vay hay không.

Rudyak khẳng định: “Thực tế là Trung Quốc có rất nhiều tri thức phát triển để chia sẻ. Trung Quốc đi từ nghèo đói đến vị trí hiện nay là điều mà không một ai trong chúng ta ở phương Tây làm được theo cách tương tự và trong khoảng thời gian như thế”.

Thay vì những chỉ trích chung chung về “ngoại giao bẫy nợ”, chúng ta nên phân tích rõ hơn những dự án cụ thể nào sai hay đúng và tại sao.

Sophie van der Meer là nhà khoa học chính trị, nhà báo Hà Lan. Bài viết được đăng trên The Diplomat

Biên dịch: Trần Quang