Chương trình Người Cầy Có Ruộng ở miền Nam Việt Nam, 1969-1973

Giáo sư Cao Văn Thân vừa qua đời tại Montreal, Canada, hôm 14 tháng 4 năm 2020 vì bệnh thận. Ông hưởng thọ 88 tuổi. Là một trong những nhà kỹ trị nổi bật của Việt Nam Cộng Hoà (VNCH), ông Cao Văn Thân lớn lên ở Sài Gòn, học trường Pháp, và học đại học và sau đại học về triết học, luật và kinh tế tại các trường đại học Pháp và Mỹ. Sau thời gian phục vụ trong Quân Lực Việt Nam Cộng Hoà trong mười năm, ông giải ngũ và làm luật sư, thẩm phán tại Toà án sơ thẩm Sài Gòn và Giám đốc điều hành Công ty Shell Dầu Hoả Việt Nam, trước khi bắt đầu sự nghiệp giảng dạy môn Kinh tế học tại nhiều trường đại học. Từ năm 1967 đến 1974, ông tham gia Chính phủ của VNCH, đầu tiên là cố vấn của Tổng thống Nguyễn Văn Thiệu, sau đó là Tổng trưởng Cải cách Điền địa và Phát triển Nông nghiệp, đồng thời là Tổng Trưởng Bộ Phát triển Nông thôn, đảm trách thực hiện Chương trình Người Cầy Có  Ruộng (NCCR). Năm 1974, ông rời chính quyền và dạy tại Đại học Sorbonne ở Paris. Sau biến cố tháng 4 năm 1975, ông sang Hoa Kỳ và dạy ở Đại học Arizona. Khi về hưu, ông là Giáo sư và Khoa trưởng Khoa Kinh tế, Đại học Tiểu Bang Montana, Hoa kỳ. Chúng tôi xin giới thiệu dưới đây bản dịch phần đầu bài viết của ông vừa được in trong tuyển tập “Việt Nam Cộng Hoà, 1955-1975: Kinh Nghiệm Kiến Quốc” (Vũ Tường và Sean Fear biên tập, Nhà Xuất Bản Đại học Cornell cho Chương Trình Nghiên Cứu về Đông Nam Á), chương 4, trang 47-51. Bản dịch của Phan Lương Quang do Vũ Tường hiệu đính.

—–

Chương 4

CẢI CÁCH RUỘNG ĐẤT VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, GIAI ĐOẠN 1968-1975

Cao Văn Thân

Những chính sách nông nghiệp dưới thời Tổng thống Nguyễn Văn Thiệu đã biến chuyển vùng nông thôn và góp phần đáng kể cho sự phát triển kinh tế miền Nam Việt Nam trong những năm cuối của chiến tranh. Các chính sách này bao gồm cải cách điền địa, phát triển nông nghiệp, rỡ bỏ kiểm soát giá cả, và ổn định thị trường. Kết quả là miền Nam đã xoá bỏ tình trạng tá điền, giảm bất bình đẳng ở nông thôn bằng cách tạo ra một tầng lớp chủ đất nhỏ đông đảo, nhanh chóng mở rộng sản xuất theo hướng tự túc về thực phẩm, ổn định thị trường cung cấp và tiêu thụ thực phẩm. Đây là một cuộc cách mạng nông thôn thành công diễn ra giữa một cuộc chiến tranh tàn bạo, một cuộc cách mạng chưa được sử gia công nhận một cách đầy đủ. Thay vì đấu tranh giai cấp bằng bạo lực, cuộc cách mạng của chúng tôi được thực hiện dựa trên sự kết hợp giữa các quyền lợi về kinh tế và kỹ thuật canh tác mới để thu hút sự tham gia và đem lại lợi ích cho đa số nông dân miền Nam.

Chương trình Người Cầy Có Ruộng

Ngay sau cuộc tấn công Tết Mậu thân của cộng sản năm 1968, Tổng thống Nguyễn Văn Thiệu đã bổ nhiệm tôi làm Tổng trưởng Bộ Cải cách Điền địa và Phát triển Nông nghiệp, và sau đó đồng thời kiêm nhiệm Tổng trưởng Bộ Phát triển Nông thôn. Tôi bắt đầu tháp tùng ông Thiệu trong những chuyến đi kinh lý về nông thôn, nói chuyện với nông dân, cố gắng tìm hiểu và giải quyết các vấn đề của họ. Vào đầu năm 1969, tôi được giao trách nhiệm thiết kế và thực hiện dự án Cải cách điền địa để giải quyết tình trạng nông dân không có đất phải làm thuê (tá điền) đã gây nhiều bất bình ở nông thôn.

Việt Nam Cộng Hòa (VNCH), với diện tích bằng tiểu bang Missouri của Hoa Kỳ, là một nước nghèo, bị chiến tranh tàn phá từ sau Thế Chiến Hai. Năm 1954, nông dân chiếm khoảng 90% tổng số dân cư. Tỷ lệ này giảm rất chậm theo thời gian. Vào giữa thập niên 1960, dân làng mạc chiếm 80% dân số VNCH, được ước tính lên khoảng 17,4 triệu năm 1968. Rất ít người ở nông thôn làm chủ đất của mình khai thác, đặc biệt là ở đồng bằng sông Cửu Long, nơi mà 70% số nông dân vẫn còn trong hoàn cảnh tá điền.

Chúng tôi nhận thấy rằng cải cách ruộng đất là vấn đề cấp bách và tối quan trọng. Quả thật, Điều 19 của Hiến pháp 1967 đã cam kết “làm cho người nông dân trở thành chủ sở hữu đất đai” và bồi thường một cách nhanh chóng và công bằng theo giá thị trường cho những chủ đất bị truất hữu vì lợi ích công cộng.[1] Chúng tôi tin rằng có thể xây dựng một chương trình cải cách cách điền địa hoàn hảo đúng theo tinh thần Điều 19 để mang lợi ích cho dân nông thôn nghèo.

Mặc dù một số người cho rằng cải cách điền địa là ý kiến của người Mỹ, nhưng thực sự sáng kiến cải cách điền địa, còn được gọi là “Người Cầy Có Ruộng” (NCCR) đã được thực hiện hoàn toàn bởi người Việt Nam. Như Đại sứ Hoa Kỳ Ellsworth Bunker đã viết trong phúc trình lên Tổng thống Nixon, “…ý tưởng về phân phối lại đất đai đã được người Việt Nam tự mình hoàn toàn thực hiện. Ý tưởng này không phát nguồn từ chúng ta, mà từ ông Cao Văn Thân, tân Tổng Trưởng Nông nghiệp và Cải cách Điền địa trẻ trung và nhiệt tâm của Tổng thống Thiệu.”[2]

Tôi tán đồng ý kiến của Bernard Fall, một học giả người Pháp, cho rằng cải cách ruộng đất ở Nam phần Việt Nam là “cần thiết cho chiến thắng trong cuộc chiến tranh Việt Nam cũng như đạn dược cần thiết cho súng.”[3] Mặc dù tôi tin tưởng vào kinh tế thị trường tự do và doanh nghiệp tư nhân, tôi cũng tin rằng tái phân phối cho người nghèo và người không có ruộng đất là cách tốt nhất để khắc phục sự bất công ở nông thôn mà chúng ta thừa hưởng từ quá khứ. Tôi nghĩ lịch sử sẽ chứng minh rằng đầu tư vào nông dân sẽ mang lại lợi nhuận đáng kể trong tương lai gần, nếu thị trường tự do và doanh nghiệp tư nhân được phép hoạt động.

Tôi tin chắc chương trình cải cách đất đai mới của chúng tôi sẽ thành công. Tôi cảm thấy mình phải thiết kế một đề án để đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của những người nông dân không có đất phải làm thuê, và đề án đó phải vượt trội hơn chính sách cải cách ruộng đất trước đây của cộng sản ở cả miền Nam và miền Bắc Việt Nam. Chương trình của chúng tôi phải được nông dân hiểu và chấp nhận một cách dễ dàng. Tôi phải có khả năng giải thích cho họ chương trình của chúng tôi. Tôi sẽ cung cấp cho họ những ý tưởng mới. Tất nhiên, những ý tưởng mới thường gặp phản đối. Tuy nhiên, chỉ có những ý tưởng và cách nhìn mới mới có thể tạo ra thay đổi lớn.

Để chuẩn bị, trong hàng tháng trời tôi đã thăm các làng ở miền Trung và ở đồng bằng sông Cửu Long, nói chuyện với hàng trăm nông dân, lắng nghe ước vọng và phàn nàn của họ, và thu thập càng nhiều thông tin càng tốt về cải cách ruộng đất của Bắc Việt và Việt Cộng. Tôi muốn “mang chiến tranh đến kẻ thù”, như Đại tá Roger Trinquier, chỉ huy trưởng đơn vị của tôi trong cuộc chiến Pháp chống Việt Minh, đã khuyên. Nhưng tôi phải thực tế trong việc ước lượng khả năng huy động các nguồn lực cần thiết để tài trợ cho chương trình cải cách điền địa của chúng tôi.

Một số thành viên của Hạ viện trong Quốc Hội đã đặt vấn đề với cái tên “Người Cầy Có Ruộng” (NCCR), vì kẻ thù đã sử dụng cùng một khẩu hiệu. Tôi sẵn sàng nhượng bộ về những vấn đề nhỏ, nhưng tôi khăng khăng giữ tên NCCR, vì nó là một cụm từ Việt Nam thuần túy chứ không phải là tên gốc Hán như từ “Cải Cách Điền Địa” mà họ thích hơn. Cần lưu ý rằng không phải Việt Cộng đã nghĩ ra thuật ngữ NCCR. Đọc qua tác phẩm của Lenin ta thấy rằng ông ta thường nói về những người cầy cấy phải có đất đai. Một số quốc gia khác cũng đã dùng khẩu hiệu “Đất đai cho người trồng trọt”. Cuối cùng tôi đã thuyết phục được các Hạ nghị sĩ Quốc hội chấp nhận thuật ngữ này.

Hạ viện cũng không đồng ý với dự án luật của chúng tôi vì có điều khoản trù liệu việc phân phối miễn phí đất đai để canh tác. Dĩ nhiên, cộng sản đã cấp đất miễn phí cho người nghèo ở nông thôn, mặc dù là nói miệng, và tôi lập luận rằng chúng ta khó có thể đề xuất ít hơn cho nông dân nếu chúng ta muốn cạnh tranh với cộng sản. Phương cách trước đó đã dùng là bán đất đã thu hồi của địa chủ cho nông dân nghèo và cho họ trả góp theo hạn kỳ, nhưng tôi được biết rằng tỷ lệ nợ quá hạn lên đến 90% (nghĩa là nông dân không trả lại 90% số nợ — người dịch). Vì lý do này, tôi đề nghị cấp đất đai miễn phí cho những người tá điền trước đây, và trái ngược lại với cộng sản, cấp luôn bằng khoán (bây giờ ở Việt Nam gọi là “sổ đỏ”– người dịch) cho họ để đảm bảo quyền sở hữu.

Một số đại diện của Hạ viện cũng đã phản đối mạnh mẽ các điều khoản về cấp bằng khoán cho những phần đất cộng sản đã cấp cho nông dân. Theo chính sách hiện hành thì sau khi lực lượng của chúng ta chiếm lại các làng mạc trước đây do cộng sản kiểm soát thì ngay lập tức huỷ bỏ quyết định chia ruộng đất của họ. Nông dân đã được cộng sản chia đất bị cưỡng bách ra khỏi ruộng đồng họ đang chiếm hữu, và quyền sở hữu được trả lại cho chủ đất khiếm diện. Nhận thức được sự oán giận do tình trạng này gây ra, tôi cố gắng hết sức để chấm dứt việc trả quyền sở hữu lại cho chủ đất khiếm diện và cho phép nông dân ở lại đất mà cộng sản đã cấp cho họ trước đây. Trong khi chờ đợi luật mới đang được soạn thảo, chúng tôi cũng ngăn chặn việc chiếm đất và thuê đất ở các làng bị cộng sản kiểm soát tạm thời. Dĩ nhiên, nông dân sẽ không chịu trả tiền thuê  cho những mảnh đất họ đã làm chủ như cộng sản đã hứa miệng với họ.

Vào tháng 6 năm 1969, tôi đã hoàn thành dự án luật và trình lên Tổng thống Thiệu. Tổng thống đã đệ trình lên Quốc hội vào ngày 01 tháng 7 năm 1969. Sau bảy tháng thảo luận gian truân, Quốc hội cuối cùng đã thông qua đề nghị bây giờ được gọi là “Chương trình Người Cầy Có Ruộng”. Tổng thống Thiệu ký thành Đạo luật vào ngày 26 tháng 3 năm 1970.

Đạo luật hoàn tất dài năm trang, với 22 điều khoản. Mục tiêu của đạo luật này nhằm xóa bỏ hiện trạng tá điền bằng cách truất hữu đất đai không do chủ đất trực tiếp canh tác. Đất bị thu hồi sẽ được phát miễn phí cho nông dân, với mức tối đa 3 mẫu tây (hectare) cho mỗi gia đình ở đồng bằng sông Cửu Long và một mẫu tây ở miền Trung Việt Nam. Người nông dân phải tự trồng trọt trên phần đất họ được phân phối và không được chuyển giao quyền sở hữu trong mười lăm năm đầu. Họ cũng được miễn lệ phí trước bạ và thuế đất trong năm đầu tiên.

Mặc dù nhiều cơ quan truyền thông Mỹ hoan nghênh nỗ lực của chúng tôi, các viên chức Mỹ ở miền Nam có những cảm nghĩ lẫn lộn. Viên chức của Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) không nhiệt tình lắm và họ không tin chúng tôi có thể thành công. Kế hoạch của chúng tôi hoàn toàn khác với bất kỳ chương trình cải cách ruộng đất nào mà họ biết. Hơn nữa, họ lo lắng rằng khoản tiền bồi thường cho chủ đất sẽ tạo ra một khoản thiếu hụt về ngân sách cho chính phủ miền Nam Việt Nam, và USAID sẽ phải bù đắp thiếu hụt này với sự trợ giúp tài chính nhiều hơn. Trên thực tế, chi phí trong 10 năm của chương trình ước tính khoảng 400 triệu USD. Tuy nhiên các viên chức tòa Đại sứ Hoa Kỳ đă ủng hộ chương trình NCCR. Mặc dù biết vấn đề chi phí tài chính, họ tin rằng lợi ích chính trị tiềm ẩn còn lớn hơn. Họ cũng sẵn sàng cho chúng tôi một cơ hội để triển khai sáng kiến. Đại sứ Hoa Kỳ Ellsworth Bunker gặp chúng tôi nhiều lần trong lúc chương trình NCCR đang tiến hành, và luôn luôn có lời khen ngợi và khuyến khích chúng tôi “hãy tiếp tục công việc đang làm thật xuất sắc.” Ông cũng mời tôi gặp các phái đoàn Quốc hội Hoa Kỳ đến viếng thăm để họ có thể nghe từ chính miệng chúng tôi về sự tiến bộ.

Những nỗ lực này giúp thuyết phục chính phủ Hoa Kỳ ủng hộ tài chính cho chương trình. Năm 1969, Đại sứ Bunker ký một thỏa thuận mà theo đó Hoa Kỳ sẽ trang trải 10% chi phí ước tính, bắt đầu với khoản trợ cấp đầu tiên là 10 triệu đô là Mỹ. Năm 1970, 30 triệu đô la Mỹ đã được ký thác trong khi chờ đợi tiến triển thực hiện và đến năm 1973, Hoa Kỳ đã đóng góp gần 40 triệu đô là Mỹ. Mặt khác, chính phủ miền Nam Việt Nam đã chi khoảng 200 triệu đô la Mỹ cho chương trình này.

Mặc dù tầm vóc khiêm tốn, viện trợ của Hoa Kỳ có ảnh hưởng tâm lý quan trọng. Hầu hết các chủ đất nghi ngờ rằng chúng tôi có thể bồi thường nếu không có sự hậu thuẫn tài chính của Mỹ (mặc dù ít người trong số họ biết rằng ngân khoản Hoa Kỳ cung cấp thực sự rất thấp). Hỗ trợ của Hoa Kỳ dù ít nhưng chắc chắn đã giúp giảm sự chống đối của chủ đất trong suốt bốn năm của quá trình cải cách ruộng đất.

Nhìn một cách tổng quát có thể nói rằng vấn đề đất đai là nguồn gốc của cuộc xung đột ở Việt Nam. Một bài xã luận trên báo New York Times số ra ngày 31 tháng 3 năm 1968 viết rằng “cải cách ruộng đất ở miền Nam Việt Nam sẽ ngay lập tức tạo ra động cơ để người nông dân bảo vệ làng xã của họ chống lại Việt Cộng. Cộng sản sẽ bị mất đi một yếu tố hấp dẫn để sách động nông dân. Nếu muốn Hà Nội chấp nhận hòa đàm, lòng tin của nông dân đối với chính phủ miền Nam có hiệu quả hơn bất cứ chiến thắng quân sự hay thành quả chính trị nào”. Kế đó, hai tuần sau khi luật NCCR của chúng ta đã được ban hành, vào ngày 9 tháng 4 năm 1970, tờ New York Times tuyên bố rằng chương trình cải cách ruộng đất mới của chúng tôi có lẽ là “một cuộc cải cách ruộng đất có tham vọng và tiến bộ nhất của thế kỷ 20 không theo mô hình cộng sản.”

Chương trình Người Cầy Có Ruộng bao gồm gần một triệu mẫu đất, và có tầm ảnh hưởng đến một triệu gia đình dân cày thuê nhưng không có ruộng đất. Nếu cho rằng một gia đình trung bình có sáu người, chúng ta có thể phỏng đoán có khoảng sáu triệu người được hưởng lợi. Thành công của chương trình tùy thuộc vào sự thực hiện nhanh  chóng. Để đạt mục tiêu nầy, chúng tôi phải đặt ra một quy trình chính sách có thể nói là rất táo bạo (nguyên văn “cách mạng”), dựa trên phân quyền và ủy quyền cho các viên chức được dân bầu ra ở trong hơn 2.000 làng nông thôn.

Chúng tôi bắt đầu với một chương trình  đào tạo quy mô, khởi sự vào đầu năm 1969 để hướng dẫn cán bộ thôn về nhiệm vụ mới của họ. Kế đó chúng tôi sử dụng kỹ thuật không ảnh để phân định các mảnh đất, thay vì dùng sổ đăng ký đất đai vốn không được cập nhật kể từ năm 1930. Phương pháp mới đã đẩy nhanh tiến trình thực hiện ít nhất gấp 20 lần so với quy trình truyền thống. Bộ Phát triển Nông thôn cũng tuyển dụng hơn 50.000 cán bộ có vũ trang để xuống từng ấp nhận diện nông dân và phân phát đất đai cho họ. Lực lượng cán bộ này đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện chương trình NCCR. Họ được đào tạo tại Trung tâm Huấn luyện Quốc gia ở Vũng Tàu và có thể được coi là đạo quân tiên phong của chính phủ dân sự trong chiến dịch chinh phục lòng dân. Họ sống trong những khu vực được chỉ định và cố gắng để xây dựng quan hệ với người dân địa phương. Ngoài nhiệm vụ cải cách ruộng đất, họ cũng hỗ trợ các viên chức dân cử ở nông thôn về an ninh, y tế chăm sóc sức khoẻ, giáo dục và phát triển nông nghiệp.

Để giảm gánh nặng về thủ tục giấy tờ, nhóm của chúng tôi cũng thành lập một số cơ quan pháp luật và hành chánh đặc biệt để bỏ qua những thủ tục chậm chạp (nguyên văn “tồn đọng”) của bộ máy hành chính ở cấp địa phương, cấp vùng và quốc gia. Chương trình NCCR là một đề án quy mô, và việc thi hành rất phức tạp đòi hỏi sự theo dõi chặt chẽ và liên tục ở tất cả các cấp. Chính bản thân Tổng thống Thiệu rất quan tâm, xem xét tiến trình của chúng tôi tại các cuộc họp hàng tháng và giao cho tư lệnh quân đội ở bốn vùng chiến thuật trách nhiệm đáp ứng các mục tiêu thực hiện. Hợp tác quân sự là cần thiết vì an ninh nông thôn là điều không thể không có nếu muốn chương trình thành công. Văn phòng Thủ tướng Chính phủ cũng bổ nhiệm một vị tướng lãnh cao cấp để giám sát quá trình tố tụng và giải quyết mọi tắc nghẽn hành chính.

Với hậu thuẫn mạnh mẽ của chánh phủ, chương trình chúng tôi đã trao bằng khoán đất đai cho hơn 200.000 mẫu đất chỉ trong năm đầu tiên — gần bằng toàn bộ diện tích được phân phối bởi các chính phủ ở miền Nam trong 20 năm trước đó. Đến cuối năm 1973, chúng tôi đã hoàn thành khoảng 1,1 triệu mẫu, chiếm gần 40% tổng diện tích canh tác ở Nam Việt Nam.[4]

Vào năm 1974, tình trạng cầy thuê hầu hết đã biến mất ở miền Nam và mức sống của nông dân đã tăng lên một cách đáng kể so với giai đoạn trước khi cải cách, do giá trị sản lượng nông nghiệp tăng 30% từ năm 1968 đến năm 1971.[5] Tăng trưởng nông nghiệp — chiếm khoảng một phần ba tổng sản phẩm quốc dân vào thời điểm đó — góp phần vào tăng trưởng kinh tế tổng thể của Nam Việt Nam, đạt mức trung bình 8,6% trong những năm 1969-1971.

Nói tóm lại, chương trình Người Cầy Có Ruộng của chúng tôi đã tạo ra một tầng lớp đông đảo các chủ đất nhỏ ở nông thôn. Kết hợp với hiện đại hoá sản xuất nông nghiệp (xin xem phần tiếp theo), quyền sở hữu đất đã làm giảm đáng kể tình trạng nghèo đói và bất bình đẳng ở nông thôn miền Nam.

Chú thích

[1] Tổng Bộ Thông Tin Chiêu Hồi, Hiến Pháp Việt Nam Cộng Hòa ban hành ngày 1 tháng 4 năm 1967 (Saigon, 1967), 17.

[2] Douglas Pike, ed. The Bunker Papers [Tư liệu của Bunkers], vol. 3 (Berkeley: Institute of East Asian Studies, University of California-Berkeley, 1990), tr. 667.

[3] Bernard Fall, “Viet Nam in the Balance” [Việt Nam trong bất trắc], Foreign Affairs 45:1 (October 1966), tr. 5.

[4] Xem Douglas Dacy, Foreign Aid, War, and Economic Development: South Vietnam, 1955-1975 [Viện trợ Ngoại giao, Chiến tranh và Phát triển Kinh tế, Nam Việt Nam, 1955-1975] (New York: Nhà xuất bản Đại học Cambridge, 1986), tr. 40ff.

[5] Cùng trong một tài liệu như trên, Bảng 3-2, 41 và 58.