Sự thật về nhiệm vụ tuần tra vì tự do hàng hải của Mỹ ở Biển Đông

Theo báo mạng The Diplomat của Nhật Bản, các tuyên bố trên đây của Mỹ tuy nhiên đã bị hiểu sai là Mỹ muốn bác bỏ yêu sách chủ quyền của Trung Quốc trong lúc thực ra là Hoa Kỳ chỉ chủ trương khẳng định quyền tự do hàng hải chính đáng của Mỹ chứ không muốn đi ngược lại nguyên tắc luôn tuyên bố là không thiên vị bên nào trong tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông.

Vấn đề được nhà báo Shannon Tiezzi nêu bật trong bài phân tích « Sự thật về nhiệm vụ tuần tra vì tự do hàng hải của Mỹ ở Biển Đông (The Truth About US Freedom of Navigation Patrols in the South China Sea) », công bố ngày 22/09/2015, là việc cho tàu tiến vào bên trong vùng 12 hải lý quanh các đảo nhân tạo của Trung Quốc không phải là hiển nhiên, vì phải tuân thủ những cơ sở pháp lý phức tạp.

Nếu Hoa Kỳ quyết định tiến hành các cuộc tuần tra, hiển nhiên đó không phải là để thách thức tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc đối với quần đảo Trường Sa. Mỹ đã nhiều lần xác định rằng họ sẽ không đứng về bên nào trên vấn đề chủ quyền của các thực thể địa lý đang tranh chấp ở Biển Đông. Thay vào đó, bằng cách tiến hành tuần tra trong vòng 12 hải lý quanh một số hòn đảo nhân tạo của Trung Quốc, Washington sẽ cho thấy phần nào đó cách giải thích của Mỹ về luật quốc tế (đặc biệt là Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển UNCLOS) liên quan đến quyền tự do hàng hải.

Để hiểu rõ những vấn đề nẩy sinh trong trường hợp các đảo nhân tạo của Trung Quốc và công việc tuần tra để khẳng định quyền tự do hàng hải của Mỹ, cần xem xét các điều khoản của UNCLOS áp dụng trong tình huống này.

Trong phạm vi vùng lãnh hải, được UNCLOS xác định là rộng 12 hải lý, tàu từ tất cả các quốc gia được hưởng quyền « quá cảnh vô hại » (innocent passage). Nhưng tàu phải đáp ứng một số điều kiện nhất định để có thể được hưởng quyền này.

UNCLOS liệt kê một loạt hoạt động « được xem là gây phương hại đến hòa bình, trật tự tốt hay an ninh của quốc gia ven biển » và do đó không được bao gồm trong quyền « quá cảnh vô hại ». Trong diện này, có loại hoạt động liên quan chặt chẽ đến công việc Mỹ tiến hành ở Biển Đông : « Bất kỳ hành vi nào nhằm thu thập thông tin có hại cho nền quốc phòng, an ninh của các quốc gia ven biển » (Phần II, Mục 3, Điều 19).

Điều vừa kể có nghĩa là các quốc gia không có quyền tiến hành công việc giám sát trong phạm vi lãnh hải của một quốc gia khác. Vì vậy, vấn đề một cấu tạo nhất định có quyền sản sinh ra một vùng lãnh hải hay không rất quan trọng để xác định xem liệu Hải quân Mỹ có thể gửi tàu do thám và/hoặc máy bay đến tiến hành giám sát trong phạm vi 12 hải lý quanh cấu tạo đó hay không.

Vấn đề này, theo The Diplomat, được trả lời trong Điều 13, Mục 2, Phần II của UNCLOS, toàn văn như sau :

2. Trong trường hợp một bãi cạn lúc chìm lúc nổi hoàn toàn nằm cách đất liền hoặc một hòn đảo một khoảng cách vượt quá chiều rộng của lãnh hải, thì bãi cạn đó không có lãnh hải riêng. [tác giả nhấn mạnh thêm]

Thật vậy, bất kỳ cấu tạo nào mà chỉ nhô lên trên mặt nước khi thủy triều xuống thấp là một bãi cạn lúc chìm lúc nổi (Low-tide elevation) và không được hưởng một vùng lãnh hải, trừ phi chính nó là một phần của lãnh hải của một cấu tạo khác (ví dụ, đường bờ biển của một quốc gia hoặc một hòn đảo).

Trong thực tế, các bãi cạn lúc chìm lúc nổi hoàn toàn không thể được bao hàm trong các tuyên bố chủ quyền, trừ phi bản thân chúng nằm trong một vùng lãnh hải hiện có. Như vậy theo UNCLOS, một nhà nước tuyên bố chủ quyền trên một bãi cạn lúc chìm lúc nổi không có lý do gì để từ chối không cho tàu nước khác, kể cả tàu quân sự, quyền đi vào bên trong vùng 12 hải lý.

UNCLOS cũng quy định rằng « đảo nhân tạo, cơ sở và công trình kiến trúc không có quy chế hải đảo. Chúng không có lãnh hải riêng, và sự hiện diện của chúng không ảnh hưởng đến việc phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa » (Phần V, Điều 60). Thay vì tạo ra một vùng lãnh hải, đảo nhân tạo được phép có một « vùng an toàn », rộng không quá 500 mét – tức là không đầy một phần tư hải lý.

Căn cứ vào các quy định kể trên trong Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển, bài báo trên tờ The Diplomat đã xem xét vấn đề những hòn đảo nhân tạo của Trung Quốc

Tàu quân sự chỉ bị cấm một cách rõ ràng là không được tiến hành do thám trong phạm vi lãnh hải 12 hải lý của một quốc gia khác ; bãi cạn lúc chìm lúc nổi không sản sinh ra lãnh hải, đảo nhân tạo cũng vậy ; do đó, không có lý do hợp pháp ngăn cản không cho Hải quân Mỹ hoạt động bên trong vùng 12 hải lý quanh các hòn đảo nhân tạo mà trước đây là bãi cạn lúc chìm lúc nổi.

Điểm cuối cùng vừa kể – thường bị bỏ qua vào lúc Trung Quốc tiến hành cải tạo đất trên bảy thực thể ở Trường Sa – Đá Châu Viên (Cuarteron), Chữ Thập (Fiery Cross), Ga Ven (Gaven), Tư Nghĩa (Hughes), Gạc Ma (Johnson), Vành Khăn (Mischief), và Xu Bi (Subi) – là một số có đủ điều kiện để sản sinh ra một vùng lãnh hải bao quanh, ngay cả trước khi được Trung Quốc bồi đắp.

Hiện không có đồng thuận về bản chất các cấu tạo đó, đơn kiện Trung Quốc về Biển Đông của Philippines nộp lên Tòa án Trọng tài Thường trực chỉ liệt kê ba trong bảy cấu tạo (Vành Khăn, Xu Bi và Ga Ven) là bãi cạn lúc chìm lúc nổi mà thôi.

Các quan chức Mỹ thoạt đầu đã nói với tờ Wall Street Journal rằng theo Hoa Kỳ, một số các đảo nhân tạo của Trung Quốc là bãi cạn lúc chìm lúc nổi, và một số khác có quyền có lãnh hải ; công việc tuần tra vì quyền tự do hàng hải mà Mỹ thực hiện sẽ chỉ đi vào bên trong vùng 12 hải lý của các cấu tạo vốn là bãi cạn lúc chìm lúc nổi trước khi được Trung Quốc bồi đắp.

Nói cách khác, Hoa Kỳ không thách thức chủ quyền của Trung Quốc đối với các thực thể ở vùng Trường Sa mà chỉ thách thức quy chế của những cấu tạo đó theo luật quốc tế. Khi tiến hành tuần tra trong vùng 12 hải lý của Bãi Vành Khăn, Đá Xu Bi, hoặc Đá Ga Ven, Mỹ sẽ báo hiệu rằng mặc dù các cấu tạo này đã được bồi đắp thành đảo trong thời gian gần đây, Washington vẫn coi đó là bãi cạn lúc chìm lúc nổi theo UNCLOS do đó không thể có lãnh hải.

Đó là cách giải thích theo nghĩa rất hẹp mà dựa theo đó, Mỹ sẽ thách thức đòi hỏi chủ quyền của Trung Quốc bằng cách tiến hành các cuộc tuần tra vì quyền tự do hàng hải. Điều đó không có nghĩa là Washington coi yêu sách chủ quyền của Trung Quốc tại quần đảo Trường Sa là không hợp pháp, mà chỉ có nghĩa đơn giản là Hoa Kỳ không công nhận yêu sách lãnh thổ đối với các cấu tạo nguyên là bãi cạn lúc chìm, lúc nổi, ngay cả khi cấu tạo có liên quan đã được bồi đắp và mở rộng một cách giả tạo để luôn luôn ở bên trên mặt nước khi thủy triều cao.

Tầm quan trọng của việc thiết lập tiền lệ đó rất rõ ràng : Nếu bất kỳ quốc gia nào cũng có thể nạo vét cát để bồi đắp các bãi cạn rồi tạo ra một cách giả tạo vùng lãnh hải 12 hải lý, thì điều đó có thể có những hậu quả nghiêm trọng đối với quyền tự do hàng hải, đặc biệt là ở Biển Đông.

Theo trang mạng Digital Gazeeter of the Spratly Islands, có rất nhiều bãi cạn lúc chìm lúc nổi đang nằm trong tay các đối thủ của Trung Quốc, trong đó có Việt Nam với Đá Tốc Tan (Alison Reef), Đảo Trường Sa Đông (Central Reef), và Đá Núi Le (Cornwallis South Reef), Malaysia với Đá Kiêu Ngựa (Ardasier Reef) và Đá Suối Cát (Dallas Reef) và Philippines với Đá Cá Nhám (Irving Reef).

Nếu có tiền lệ là một đảo nhân tạo được bồi đắp trên nền tảng một bãi cạn lúc chìm lúc nổi, lại có quyền sản sinh ra lãnh hải, chúng ta có thể thấy một sự bùng nổ của các hoạt động xây dựng ở khu vực vốn đang tranh chấp gay go.

Cần hiểu rõ vấn đề như đã được trình bày ở trên khi sau này ta lại đọc được một bài báo nói rằng Hoa Kỳ có kế hoạch thách thức chủ quyền của Trung Quốc trên quần đảo Trường Sa thông qua việc tuần tra vì quyền tự do hàng hải. Nhận xét đó không hoàn toàn sai, nhưng sự thật đằng sau hàng tựa phức tạp hơn nhiều.